公共危机中的政府协调

    公共危机中政府协调的工具是政府系统为协调矛盾、解决危机采取的方法、措施，概括地讲包括行政手段、法律手段等。
 

公共危机中的政府协调：
       协调工具
　　公共危机中政府协调的工具是政府系统为协调矛盾、解决危机采取的方法、措施，概括地讲包括行政手段、法律手段等。
行政手段。在我国的危机管理运作中，一般以行政协调为主。这是因为行政手段具有反应快、效率高、运作迅速的特点，能高效协调各系统之间的关系，及时处理危机。行政协调的特点包括四个方面：一是价值取向上强调理性和效率；二是权力配置上扩大并强化行政权力；三是法律责任上强调紧急征用，事后补偿；四是组织结构上强调统一指挥，层级节制。
　　法律手段。公共危机中政府应该承担什么责任、应该采取什么样的应急措施，法律应该有明确的规定。法律必须为区分常态管理和应急管理提供标准和界限，包括二者之间的转换条件。同时，还要保证公共危机中行政行为的合法性。一方面，及时授予政府充足的国家紧急权力，以有效控制和消解危机；另一方面要依法规范行政组织的国家紧急权力，保证其使用于合法合理的目的。
　　其他手段。这是补充，主要包括经济手段和社会手段。经济手段主要是通过经济杠杆来协调各种关系、分配各种资源，包括政府采购、经济补偿等。社会手段是一种柔性工具，主要包括教育、情感和心理方法等基本形式。
　    优化政府协调结构的路径
　　根据以上分析，优化公共危机中政府协调的结构，需要做好三个方面的工作：
　（一）优化制度创新能力
　　坚持公共利益至上，这是制度创新必须遵循的价值理念。“公共性与公共利益至上不仅从价值层面上规约着行政主体公共权力的运行，同时还为政府能力建设提供了方向指引。”{12}在公共危机的政府协调中坚持公共利益至上，可以约束国家紧急权力，防止其滥用。在公共危机中，行政人员和行政组织必须强化其自律性，坚持以人为本，把人民的利益放在首位，尽可能地把危机的损害降到最低限度。公共危机中政府协调的根本目标是保障公共安全和个体安全，这也是制度创新的目标诉求。只有坚持公共性、公共利益至上，防止公共权力的异化，在危机中才能公平、有效地整合、配置资源，提高危机管理的绩效。
　　完善制度体系，提升创新能力。我国公共危机制度体系比较完善，各种应急预案比较齐备，但是涉及公共危机中政府协调的制度却相当匮乏。一方面，地方与地方之间、地方与部门之间的协调制度匮乏；一方面，同时应对不同类型危机、同一危机的不同阶段政府各系统如何协调联动也没有相关的制度规定。这两个方面应是今后公共危机政府协调制度创新的着力点。同时，要加强政府系统的制度能力建设。“制度能力建设是强化公共危机治理效果的重中之重。它主要集中在规范制度、监管制度、问责制度和信息披露制度等方面。”{13} 制度能力建设本身是优化政府协调结构的必然选择。
　（二）优化结构调整能力
　　权责结构的调整与优化。公共危机中，要通过建立分权模式和问责制约束国家紧急权力。要在保证政府系统核心结构一定程度集权的基础上，实现政府系统内部、政府与社会之间的合理分权，优化权力结构，实现政府协调。“在政府的内部权力关系上，真正的分权牵涉到将职责和资源，特别是决策的权力下放给独立、自治的下级政府或地方政府。” 要给予地方政府充分的自主权，同时建立完善的官员问责体系，使地方政府和行政人员保持压力，保证国家紧急权力的合法行使。公共危机中，要发挥政府系统的主导作用，并鼓励NGO、企业、公民等多元主体参与，提高公民社会自我保护和发展的能力。要坚持公共利益至上的价值理念，塑造全体社会成员共同的价值观，形成社会合力。
　　组织结构的调整与优化。组织结构是政府协调的载体，一方面要建立全国统一的公共危机政府协调机构，其主要职能是负责公共危机政府协调方面的制度建设和平台建设，在预防和处置危机的过程中整合各区域、各部门的自主行动，形成各地方、各部门之间资源共享、信息互通、协同合作的整体格局。一方面要以既有层级结构为基础，协调行政关系，提升信息资源的整合能力。政府系统要制定合适的策略，调节各方面之间的关系，缓和各部分的矛盾；规定各自的职责权限，做好分工协作；制定工作预案和计划，进行妥善安排，保证各方面的有序协调。
　（三）选择与优化协调工具
　　选择与优化协调工具必须坚持多样性与效益性的统一。协调工具是危机管理中政府协调的手段与途径，是协调目标与绩效之间的桥梁。在公共危机政府协调中，行政手段占主导地位，这可以保证政府协调的效率，但是行政手段要有法律约束，依照法律规定的内容和程序实施。针对公共危机的不同阶段或不同协调内容还要综合运用法律手段、经济手段和社会手段，以约束国家紧急权力，激发全社会的积极性，减少行政协调的阻力，提高危机管理的绩效。
　　危机事件频仍，危机管理不可或缺。政府是危机管理的核心主体，因此，政府系统的协调联动成为影响危机管理绩效的关键。我们建构了一个分析公共危机中政府协调联动的宏观框架，包括政府协调系统、政府协调类型和政府协调结构。这一宏观框架，一方面丰富了危机中政府协调的理论分析，另一方面也将会推动危机中政府协调的实践操作，为探索优化政府协调结构的路径提供方法论指导。